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尘埃落定!英国欣克利角核电放行的背后逻辑

关键词:欣克利角核电 网址:www.sptyq.com 日期:2016/10/8 11:45:32

欣克利角尘埃落定

9月15日,英国议会下院休会前一天,梅政府在经过一个半月的详细审查后,最终宣布欣克利角C核电项目获准放行。9月29日,中广核和法国电力集团(EDF)在伦敦正式签署英国新建核电项目一揽子合作协议,与英国政府、法电三方同步签署欣克利角C核电项目差价合同(CfD)及投资保障(Investor Agreement)等政府性协议,并完成了相关企业(应该指法电在英国负责新建核电项目的NNB GENERATION)的股权交割,至此,欣克利角C项目已完成所有必须的审批和商务流程,项目实质工作也将随之启动,核岛正式施工将在2019年开始。作为英国新建核电的旗舰项目,欣克利在经过将近十年的曲折规划历程和前所未有的关注和争议后,终于尘埃落定。

欣克利项目在英国国内饱受质疑的根源是其特殊的电价补贴模式,卡梅伦政府在其新电改方案中推出针对低碳能源的差价合同投资激励机制,新建核电也被纳入了这一补贴框架,在欣克利角项目上,前英国政府与项目主导方法国电力集团达成92.5英镑/兆瓦时为期35年的固定保值电价(随CPI浮动)。在批发电价普遍下行的背景下,欣克利角的电价补贴被广泛批评为过于慷慨、会给英国消费者带来沉重的电价负担,这一点在英国金融、能源以及学术等各界几乎是普遍共识。

然而,梅政府在经过审查后,并未顺应主流声音提出对欣克利角的商务条款进行修改并要求降低合约电价以对英国电力用户减负,这对项目主导方法电集团而言无疑如释重负,以法电的财务处境以及项目本身的高昂造价和投资风险,降低合约电价无异于将欣克利角扼杀。

梅政府批准放行欣克利角项目,其背后的逻辑也不难理解。首先是欣克利角项目巨大的政治牵扯。欣克利项目对中、法两国而言都承载着极其重要的战略意义,梅政府上台后叫停欣克利项目,一定程度上甚至引起了与中国的外交紧张。中国外交部、驻英大使以及官媒新华社先后对英喊话,欣克利角的走向将直接决定中英两国关系的未来。在脱欧处境下,维持与全球第二经济体的贸易关系对英国的重要性不言而喻。为了缓和中方反应,首相梅在G20峰会前特意派负责亚洲事务的外交官访华亲自向习大大主席和李总理总理致函,卫报援引英政府一位内部人员的话称“此举就是为了让中方安心大家对中英关系的承诺”。第二,英国面临较为严峻的电力供应短缺形势实,欣克利角C项目对替换英国陈旧退役机组保障电力供应至关重要,从2010年到2016年,英国关停的发电容量(主要为煤电和核电机组)达到2100多万千瓦,而新建容量仅为600万千瓦,英国在过去的2015年冬天已经呈现出电力短缺形势。第三,欣克利虽然造价昂贵,且工程复杂面临较大的拖期超支风险,但所有这些风险将全部由项目主导方承担,英国政府和电力消费者在核电站投运前无需承担任何费用。第四,欣克利角项目大约64%的预算(140多亿美金)将发生在英国国内,能够拉动英国经济增长,培育核电供应链以及人才和经验,更重要的是,欣克利项目将为英国带来26000多个工作岗位。在这些有利因素和项目补贴争议之间权衡,英国政府经过考量后选择了前者。

此次欣克利项目正式商务合同签署后,英国政府也公布了对项目进行合乎经济效益(Value for Money)评估的最终结果,认为项目合同方将获得合理投资收益,与替代能源的成本对比,欣克利合约电价虽然高于CCGT(£47-96/MWh)、光伏(£65-92/MWh)以及陆上风电(£49-90/MWh),但是却低于CCS(£77-249/MWh)和离岸风电(£81-132/MWh)。评估还认为,如果欣克利能够按期投运,到2050年将产生巨大的社会效益。此外,对于最受争议的电力用户电价负担问题,评估认为将主要取决于未来英国批发电价的高低,最现实的预计是,到2030年用户承受的补贴大概为12英镑/MWh(即预计2030年的批发电价为£80.5/MWh)。

对中企而言,即使从单纯投资欣克利项目的角度看,无疑也已实现历史性突破,虽然中企在装备和工程等方面的实质参与份额有限,但是如果能将台山项目积累的良好工程实践经验应用到欣克利项目中,顺利推进工程建设并在预算范围内按期完工,按照英国能源行业的测算中企可以获得理想的投资收益。更重要的是,中国核电企业可以在这一过程中塑造良好的国际声誉和口碑,在核电出口市场获得普遍信任。

新法律框架的背后

7月28日法电集团顶着工会压力强行通过欣克利项目最终投资决策后,上任刚两个礼拜的梅政府紧急叫停项目正式合同签署。对于这一决定,除了项目补贴争议之外,另一个被广泛提到的核心因素是新英国政府对中企参与投资英国核电站潜在的国家安全风险的担忧,尤其考虑到之前曾撰文表达这一担忧的Nick Timothy被新首相梅任命为其联合首席幕僚,Timothy的主张无疑极大的加深了梅政府的顾虑。

梅政府对欣克利项目审核后提出的附加措施,即是通过引入新的法律框架加强政府对包括核电站之内的关键基础设施的管控。具体而言,梅政府提出了两项核心举措。

第一,对欣克利角项目本身而言,在与法电修改后的协议中明确,项目建造期间和投运后,控股方法电集团对欣克利角的任何股权出售,都必须经过政府许可,也就是说政府将有权介入完全由外资控制的欣克利角的任何股权交易过程。表面看这一点似乎并无新奇,但不难看出,其本质目的是为了防止持股三分之一的中企未来进一步提高股权份额进而控制整个项目。投资欣克利角面临诸多风险,法电此前也一直希翼中企能够持更高份额(最初提议45%),尤其如果法电未来出现财务危机(这很可能正是英国政府所担心的),作为第二股东的中企,为了确保自身利益,就有可能(被迫)接手整个项目。

第二,梅政府将针对关键基础设施外部投资引入新的法律框架,对核电项目而言,其核心包含两个方面。首先是欣克利角项目之后,后续所有新建核电项目中,英国政府都将持有特殊股权,金融时报将此解读为具有否决权的金股(Golden Share),其目的依旧是确保政府对外资核电项目股权交易的管控。当然,也不排除政府未来会实质参股新核电项目,其实梅在其7月13日的当选演讲中就提出将以政府发行公债的方式投资大型基础设施项目。牛津大学能源与政策教授Dieter Helm(卡梅伦政府的经济顾问)多次主张采用政府发行公债或者专门的核电债券(nuclear bonds)的方式投资新核电项目以降低资本费用。

其次,负责英国民用核能监管的核监管办公室(ONR)未来将增加新的监管要求,项目开发方对核电厂址所有权或部分所有权的转让必须通知ONR,政府对这一过程也将提供建议或者引导输入,确保厂址所有权变更不对国家安全产生潜在影响。英国目前共有8个规划新建核电厂址,以及法电、日立、东芝/法国ENGIE联合体和中企四家项目开发方,法电拥有其中五个厂址,目前有明确项目规划的是欣克利角、赛兹韦尔和布拉德韦尔三个,日立和东芝拥有另外三个厂址且均在推进具体项目,从目前情况看,涉及厂址所有权转让的只有布拉德韦尔,即中企目标控股和自主核电技术落地的项目厂址。显然,梅政府这一举措,一定程度上就是针对中企获得布拉德韦尔的所有权,换句话说,中企未来主导开发布拉德韦尔项目,在技术审查(GDA)等一系列现有监管审批流程之外,从法电获取厂址还将面临ONR和政府的审批程序。

纵观英国政府放行欣克利角的声明全文,国家安全被反复强调,确保国家安全可以说是英国此次引入新法律框架的核心目标。虽然针对对象扩展到了所有关键基础设施的外国投资,也未具体提及中企投资欣克利角以及后续控股布拉德韦尔,但是不难看出,新法律框架的设计很大程度上是针对中国参股进而控股英国核电站隐含的所谓国家安全风险。事实上,2009年英国的核电运营商不列颠能源企业(British Energy)被法电集团收购后,英国的在运核电站就基本全部由法电这家外企控制,但一直以来英国官方和民众从未质疑过此举会给英国带来国家安全问题。因此,梅政府引入新法律框架加强政府对未来新建核电的管控,其针对对象和背后的根本逻辑也就不言而明。

此外值得一提的是,能源大臣克拉克9月15日在议会下院做政府关于放行欣克利角项目的声明后,工党的影子能源大臣Barry Gardiner提出的第一个质询就是关于中企控股布拉德韦尔的核心问题:首相梅在G20峰会上与习大大主席会面期间是否试图将建造华龙一号的布拉德韦尔与欣克利项目隔离?中方如何回应?对此克拉克没有做正面回复(至少英国议会的文字原录中没有)。

在英国新法律框架和安全保障措施下,投资欣克利角能否与后续控股布拉德韦尔关联,目前还难以确定,此次签署的协议,中、英、法三方签署的仅是欣克利项目的商务合同,中、法企业双方则签署了包含三个项目的一揽子合作协议。

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